基于风险导向的高校内部控制制度研究

谢 光 安

(湖南理工学院审计处，湖南 岳阳414006)

摘要：从内部控制制度的发展阶段入手研究高校内部控制制度中存在的主要问题，并对存在的问题原因进行了分析，提出了完善风险导向高校内部控制制度的对策。

关键词：内部控制 风险导向

1.内部控制制度的发展阶段

内部控制的思想和实践历史悠久，其伴随着组织的形成而产生。内部控制理论的发展大体上经历了内部牵制、内部控制制度、内部控制结构、内部控制框架等四个阶段。在每阶段，内部控制都被赋不同的内涵。内部牵制阶段以账间的相互核对为主要内部实施岗位分离；内部制度控制阶段突破了财务会计部门直接有关的控制局限，使内部控制扩大到企业内部各个领域，内部控制的内容也发生了变化，从内部牵制时期的账户核对和职务分离演变为由组织机构、岗位职责、人员条件、业务处理程序等构成的较为严密的内部控制制度。内部控制结构阶段研究重点逐步从一般涵义转为具体内容管理控制。内部控制整体框架阶段阐述了内部控制的各个组成部分，客观地指出了内部控制的局限性，而且明确了不同人员在内部控制中的角色和责任。

2.高校内部控制的存在的主要问题

2.1风险管理意识薄弱。随着经济全球化加快了高等教育服务贸易的国际化进程，国外高校招生机构的登陆，加上国内高校教育成本逐渐由个人分担，从而使得高校间的竞争也越来越激烈，高校将面对更大的环境变化，甚至是生存风险。然而从高校目前的现状来看，还普遍存在着对形式和市场认识不足，过于自信与乐观，想当然的盲目扩展，盲目负债发展，部分高校领导者认为学校是国家体制下的高校，不存在破产的危机，从而使得高校的负债率居高不下。高校领导者的风险意识没有提到应用的高度，更缺乏有效的辨认。、分析和管理风险的机制，导致高校应变能力和抗风险能力较差。

2.2信息沟通不畅，缺乏必要的信息沟通体系。目前我国高校普遍存在着信息沟通不畅的现象，具体表现为信息在向下沟通中存在信息传递过程迟缓，信息转达时甚至出现曲解、丢失等现象，而且信息的反馈机制也不够完善，向上汇报、沟通也受阻，使上层管理者无法迅速获取第一手信息。

大部分高校信息建设存在重硬轻软，建设目的性不强，应用系统缺乏，校园信息化缺乏有序的建设环境。其主要体现在每年投入大量资金用十扩容升级，如购置大型服务器等硬件基础设施，却忽视了在网络硬件平台上应用系统的开发和信息化软件环境的搭建。忽视校园信息化规范和制度的建设。高校在校园信息化管理方面的规章制度不够完善，缺乏信息交换标准和信息交换法规。

高校各职能部门的是属于各主管副校长，主管副校长一般只对校长负责，因此导致下面各职能部门难以沟通，从而使部分高校的信息与沟通体系处于初始阶段，无法充分地利用信息的有用价值或信息共享。笔者认为，高校管理体制沿袭计划经济体制下的强行政管理和过于强调“科层制”，从而导致各个职能部门各自为政，形成了一个个信息“孤岛”，并目各职能部门对计算机管理的需求不尽相同以及各方面的因素，开发出一个个独立的应用系统，导致学校层面的应用系统发展不均衡。

2.3高等学校治理结构不完善。我国大部分高等学校的管理组织机构还是沿习计划经济时期的模式，高等学校管理体制属十集权型的高等教育管理体制，整体概念和形象仍被视为事业单位，在管理上主要沿袭行政管理体制，套用机关行政级别，实行校长负责制，一级管一级这种组织机构形式，是主管部门下的行政管理和集中垂直领导，是党委领导下的校长分工负责制，内部管理基本上也是上令下行的行政管理方式，不利十高校内部控制的有效执行。大部分高校轻视内部控制，习惯于行政指挥，行政权力决定着高校的各项事务，但是又缺乏有效的内部制约和监督。内部控制缺乏，从而导致高校行政权力缺乏制约，甚至部分领导逾越内部控制，滥用职权。

2.4现形的内部控制制度缺乏系统性，不够完整、规范。日前高校内部对内部控制的认识还没有形成很一致的意见，很多人认为内部控制就是内部监督，而大多把内部控制看成是一堆堆乎册、各种文件和制度，也有的把内部资产控制、内部成本控制视同内部控制。调查中发现有的部门内控制度不健全，有的根本没有建立内部控制。内部控制制度的不健全，将给审计人员对部门内部控制的评审带来很大困难，很难保证审计工作的质量。

2.5内部控制制度执行不力、操作性差，评价体系缺失。部分高校领导缺乏内部控制知识，不理解建立内部控制制度的意义，从而造成内部控制制度执行不力，内部控制制度实施效果大打折扣。有的高校对内部控制制度的执行未进行认真严肃的督察，执行不执行一个样，或不能善始善终，或习惯于老套路，或迁就个人意愿，把个别人情关系及利益置于大众利益之上，损公肥私，造成学校资产流失。有的高校在制定内部控制制度时，未就内部控制的环境做深入全面的调研，未对内部控制实务与岗位进行有针对性的细分或随环境的变化而及时进行调整，内部控制目的不明确，操作性差，不能适应环境的要求，造成内部控制权责不清，内部控制制度得不到切实有效的落实。内部控制评价体系是对内部控制执行有效性的检测，长期以来，高校内部控制缺乏一套科学性、权威性的评价标作准和尺度。因此，内控制度应该执行那些评价程序，遵循什么样的评价标准，是否需建立内部控制的评价准则，用什么样的评价形式等问题，一直困扰高校制度建设和管理效率。

3.在新形式下高校内部控制制度存在的风险的主要原因分析

高校内部控制制度存在风险的原因是多方面的，但主要还是集中在内部控制制度本身和执行过程中的风险。

3.1高校资金来源的广泛性。高校每年除国家正常的财政预算拨款外，还有多种渠道的资金来源，随着科技体制改革的进程，还有从各方面筹集的数额巨大的科研经费。高校其他收入项目也日益增多，包括校办企业收入、商业心入、资产出租收入、培训费、联合办学收入，接受国内外捐款、贷款等等。因此，目前高校的资金不仅仅数额巨大，而且渠道广泛，资金构成极为复杂，这些都加大了高校内控制度的风险。

3.2内部管理的多元化。多年来高校一直是关门办学，搞各自的小而全，一所高校就是一个“小社会”。在综合性大学内，众多庞大的后勤群体，跨部门、跨行业从事多种经营活动，特别是后勤社会化、市场化、产业化改革，使高校内部出现“管理真空”。在会计核算方面也极其复杂，一般要涉及到预算会计、工业会计、商品流通企业会计、基建施工会计、交通运输会计等各方面，其内部管理呈现多兀化格局;对校行政，财务上实行财政预算管理，统收统支，对校办工商企业则实行企业化管理，独立核算，自负盈亏;而服务业又实行脱钩承包经营;附属单位(包括附中、附小)实行二级预算管理;福利开支单位实行报账制管理。如此等等，不一而。这一切使得高校内部控制制度适应的对象更加复杂化，内控制度很难做到面面俱到，这样一来就加大了风险产生的可能性。

3.3.高校特有的信息环境带来的审计风险目前，高校的会计工作基本实现了电算化、网络化后，传统的会计岗位职责被打破，会计数据的生成和传递方式都发生了变化。内部控制制度发生了变更与转移，安全已不是内部所能完全控制的。在手工会计环境下，审计人员熟悉财务数据的钩稽关系，能够辨别数据被修改或特别处理的线索和痕迹;在信息环境下，原始数据在业务发生时就故意作弊篡改，那么由原始数据派生的会计账凭证金额和会计账户余额以及报表等数据就一定跟着出错等因为信息原因带来的风险进一步增加。

4完善风险导向高校内部控制制度的对策

4.1建立良好的内部控制环境。控制境是指构成一个单位的控制氛围，是影响内部控制其他成分的基础。包括员工的诚实性和道德观，员工的胜任能力，董事会或审计委员会，管理理念和经营方式，组织结构、授予权力和责任的方式，人力资源政策和实施等。高等学校的内部控制环境包括管理者和员工的管理理念，组织结构设计，各级人员经济责任制以及高校的人事政策等。控制环境的好坏直接影响其他内部控制的实施或实施的效果。

4.2加强高校内部组织机构建设，明确岗位职责。我国高校组织机构的建立是依据政府部门组织机构的方法建立起来的，现状是行政管理机构多，人员配置多，岗位职责不明确，缺乏量化考核体系，存在人浮于事、职责不清、部门之间协调配合差等问题，与国外的行政管理部门高效的运作形成了鲜明的对比。精简高效行政部门，明确岗位职责，增强部门之间的协调配合能力是高校内部组织机构建设的重点。

4.3加强对高校管理层的培训，以满足新形式下高校又快又好发展的需要。加入WTO后，我国高校也面临着来自国外高校的竞争压力，需要不断提高高校的竞争力。高校管理层的管理决策能力影响着学校的发展及前途。针对我国高校目前管理层的管理知识现状，必须加强对其进行高校管理知识培训，把现代的管理理论应用到高校管理中来，使管理者重视内部控制，认真组织和领导内部控制的设计和执行，以身作则，严格遵守内部制度;重视教职员工教育、培训，强调团队精神;实行科学、务实的经营管理方式。对高校领导补充高校管理所需知识的培训教育是高校管理层成长的重要条件。应该把高校管理干部的培训教育纳入制度化、规范化的轨道。

4.4加强高校内外监督和评价体系，保证内部控制制度的执行。高校内部的监督和评价部门有纪检、监察和内部审计部门。目前，这二个内部监督控制机构或者合署办公，或者分开办公。由于这些部门设立在高校内部，归属各高校管理，缺乏独立性，缺乏制度来保障他们的权利，使得他们不能有效地开展工作。因此，需要加强纪检、监察和审计机构及队伍的建设，并建立配套的制度保障他们权利的实施。高校的外部监督力量太弱，难以有效监督。因此，需要加强高校外部监督力量，除了教育系统、税务部门的监督之外，更要加强外部审计的作用。国家可以设立专门的审计部门专门负责高校的审计工作，设立审计部门的花费大计通过审计节约的资金。同时，鼓励与支持广播电视、报刊等新闻媒体对违法违纪行为曝光，以充分发挥舆论监督的作用，加强外部因素对高校内部控制的影响，使各级领导重视内部控制制度的建设。

4. 5重视风险管理。高校的风险管理一直没有被重视起来。计划经济时期一切按国家计划来进行，几乎没有风险。随着经济体制的转变，高校的经营方式也在发生转变，由单纯的国家财政拨款发展到现在的多元化筹资，招生数量的急剧增多，高校硬件设施的改造、规模的扩大，学生毕业由分配转换为自主择业等，高校的经营风险也日益增加，尤其是在现阶段我国许多高校大规模扩建，大规模负债建造新校区。普通高校是国有单位，高校的风险由谁来承担是高校风险管理的重点。以前高校的风险损失几乎都是由国家来承担的，国家财政多拨点款就行了，现在国家的财政拨款是虽逐年递增，但增幅很小，而高校的规模越来越大，增加的数量跟不上高校师生数量的增加。学费虽然较以前有了较大提高，但是仍然解决不了高校的巨额负债问题。我国高校其他途径的资金来源所占比例教小，主要是高校校办产业的收入以及少量的社会捐款。

参考文献：

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[4]唐来全.，内部控制与风险管理综述。财会通讯，2006（10）：21.

作者简介：谢光安(1979- )，男，湖南临湘人，助理研究员。主要研究方向为信息化环境下内部审计及内部控制。E-mail:xga07@126.com